L’Etat est souvent présenté comme bloqué, incapable de s’adapter au contexte économique et social. Il faudrait le faire maigrir. Quelle est votre analyse ?
La réforme de l’Etat est permanente. Depuis les années 80, nous avons connu deux vagues de décentralisation, plusieurs plans de modernisation de la fonction publique, diverses lois sur l’application du droit communautaire à la fonction publique – qui pose d’ailleurs le problème de l’introduction du droit privé dans la fonction publique. Ces différentes réformes peuvent paraître techniques mais lorsque les hommes politiques parlent de réforme de l’Etat, ils la conçoivent le plus souvent sous un angle économique : la nécessité de réduire la dette publique et le poids du service public. On retrouve ici un discours déjà présent au 19ème siècle  sur le "trop de fonctionnaires". Il y a en effet toujours un objectif politique derrière l’argumentaire économique. Un argumentaire économique dont les preuves sont minces : les études comparatives n’ont jamais montré qu’une diminution sur les effectifs de fonctionnaires produisait une économie plus performante et des salariés plus heureux. De plus, et même s’il est vrai que la France apparaît comme l’un des seuls pays qui n’a pas réduit significativement le nombre de ses fonctionnaires, il convient de se méfier de l’utilisation des statistiques car certains pays comme le Royaume-Uni ou les Pays-Bas ont procédé à des requalifications juridiques et des réaffectations qui ont eu pour résultat de faire fondre artificiellement les effectifs de la fonction publique.  Les comparaisons doivent être faites entre des pays de populations comparables. Dans d’autres pays, la réforme de l’Etat s’est accompagnée d’une recomposition générale des structures administratives avec une partition claire entre ce qui relève de l’Etat central et des collectivités locales – je pense notamment à la décentralisation de l’éducation et de la politique culturelle. Le problème de la France est qu’elle essaie de faire une réforme de l’Etat sans toucher à la mécanique boiteuse de la décentralisation qui a produit un enchevêtrement de compétences très important.  

Le discours du président de la République (prononcé à Nantes le 19 septembre) amorce-t-il une évolution ou un tournant pour la fonction publique ?
Certains éléments du discours de Nicolas Sarkozy apparaissent comme des indices d’une nouvelle philosophie de l’Etat : l’introduction de contrats de droit privé, la transformation des corps en filières d’emploi se rapprochent de la « Nouvelle gestion publique » (NGP) et d’un modèle plus managérial de la fonction publique. Le discours du président de la République ne peut pas pour autant être qualifié de néolibéral : il a une conception interventionniste de l’Etat et a souligné le rôle social des fonctionnaires, ce qui le distingue par exemple de Margaret Thatcher. On pourrait donc se diriger vers des éléments d’assouplissement de la gestion des personnels. A ce stade, il convient d’être prudent sur les réformes qui seront réellement engagées. De nombreuses questions demeurent : la mise en place d’une véritable gestion des ressources humaines pour tous les agents de la fonction publique demanderaient de trouver les bons gestionnaires… que l’Etat n’a souvent pas ! La transformation des corps en filières d’emploi pose d’autres problèmes : il serait logique de commencer par le haut, c'est-à-dire par la remise en cause des grands corps. Accepteront-ils ? 

Pourquoi commencer par le haut ?
Si on ne touche pas au cœur, on ne modifiera pas la représentation de l’ensemble des agents de la fonction publique. Les grands corps incarnent le modèle social de réussite dans la fonction publique française. Je remarque d’ailleurs que nous assistons à une régression : depuis deux décennies, la mobilité sociale par la fonction publique est bloquée. Le modèle social de la fonction publique ressemble de plus en plus à celui du 19ème siècle.
Le système de la fonction publique en France reposait sur un compromis historique entre une logique du rang, du classement (écoles de formation, corps, etc.) ; cette logique « monarchique » était équilibrée par l’idée que la fonction publique permettait une mobilité sociale ascendante qui pouvait profiter aux classes populaires et moyennes. Cet équilibre est rompu. L’avenir professionnel est déjà joué avant l’âge de 30 ans, par le biais de concours et d’écoles, sauf pour ceux, peu nombreux qui empruntent la « filière politique »  (cabinets ministériels notamment) ou les cadres supérieurs, tout aussi peu nombreux, qui peuvent « pantoufler » même si leur situation n’est plus aussi recherchée par les entreprises.
Il faut adapter les concours de recrutement pour qu’ils prennent mieux en compte les capacités personnelles et l’expérience acquise. Cet aspect a été relevé par le président de la République, à raison. Les concours sont devenus des épreuves de bachotage qui produisent de l’autocensure ou du désintérêt dans une partie de la jeunesse ainsi que dans les populations issues de l’immigration. Cette autocensure est d’autant plus regrettable que le service public attire toujours, les enquêtes le montrent, et pas seulement pour la sécurité de l’emploi. De nombreux jeunes ont envie de se mettre au service de la population. L’idée d’un modèle social du service public lié à une philosophie du solidarisme est toujours vivace dans notre pays.  

Quels conseils donneriez-vous aux responsables politiques qui veulent réformer l’Etat ?
La réforme de l’Etat ne peut pas être qu’un ensemble d’outils. Il n’existe pas d’outil miracle. Certains cabinets de consultants pensent parfois détenir La formule managériale. J’appelle cela la « pensée magique ». Les outils n’ont de portée qu’associés à des valeurs et à un contexte institutionnel et social. Les effets pervers apparaissent très vite si l’on néglige le contexte. Mesurer la performance trouve ainsi rapidement sa limite lorsque le travail est réalisé en équipe. L’introduction de primes à la performance – je n’utilise pas le terme de « mérite » qui est déjà intégré dans la fonction publique au travers de l’avancement au choix etc. – produit des perturbations dans les collectifs de travail comme on l’a récemment vu chez les gendarmes. En France, le management s’associe à la politisation de la fonction publique (ce n’est pas le cas dans tous les pays). Depuis 20 ans, nous assistons à une politisation croissante des nominations et des promotions.
La LOLF contribue à recréer de la hiérarchie au sein des administrations : il y a ceux qui participent du gouvernement des ministères, le monde politisé de la décision, et tous ceux qui sont affectés à la mise en œuvre, au contrôle, à la gestion, à l’évaluation des personnels. C’est un moyen de créer de la distance sociale dans la fonction publique.
Par ailleurs, je remarque que la LOLF a par ailleurs produit beaucoup d’artifices : les cadres ont souvent dû créer leur propres critères d’évaluation. On pourrait dire que la LOLF est une tentative de greffe d’un modèle qui ne correspond pas au « système génétique » de la fonction publique française ; pour qu’elle réussisse, il aurait fallu limiter le nombre d’emplois politisés et organiser des déroulements de carrière plus longs. Le risque est de fabriquer du papier : c’est ce qui s’est passé aux Etats-Unis où le management a été absorbé par les agences.  

Le statut des fonctionnaires est souvent mis en en cause. Est-il un obstacle au changement ?
Non, il est même un élément important garantissant l’indépendance des fonctionnaires. Les problèmes sont ailleurs. La fonction publique est tenue à bout de bras par des cadres qui ne sont pas politisés et par les agents de guichet qui sont en permanence à la recherche de compromis. Tout le système repose sur le sacrifice de quelques strates, exténuées. On peut estimer que le lien national passe par le service public. Tous les secteurs qui sont au contact des usagers sont devenus des « pompiers du social » : enseignants, pompiers, gendarmes etc. L’enseignant est devenu l’homme à tout faire du service public ; il observe le déclin de son statut social et de son pouvoir d’achat. Le malaise s’installe chez les fonctionnaires car le fossé s’agrandit entre deux populations : l’une, représentée par les personnels d’encadrement supérieur dont le choix est politisé, obtient des discrets arrangements très corporatifs ; l’autre, celle du monde des employés, des personnels d’exécution, le monde des petits salaires de l’hôpital public, de l’Education nationale etc., voit sa condition se détériorer. Ce fossé renvoie à ce qu’on observait au 19ème siècle. Il favorise la culture de la protestation : on note un vote important pour l’extrême gauche dans les populations surdiplômées et sous-employées de la fonction publique.
Pour réduire ce fossé, il est important pour la fonction publique de se doter de bons gestionnaires qui connaissent le travail de terrain : je ne crois pas à la dissociation entre le technique et le social. Il faut réformer les processus de carrière, améliorer les perspectives de carrière comme cela se faisait encore dans les années 60 ; l’on pourrait ainsi envisager que des enseignants accèdent en seconde partie de carrière à des fonctions de gestion et de contrôle.  

La fonction publique française est-elle atypique en Europe ?
Soulignons d’abord que c’est un système globalement performant. Il est vrai que la fonction publique française est un système très cloisonné, dont les régulations internes sont fortes et parviennent à détourner ou absorber des outils de management. C’est aussi un système où l’on retrouve les mêmes maux que dans le secteur privé : la France est le pays d’Europe où les relations sociales sont les plus mauvaises. Toutes nos enquêtes le confirment. Les salariés français sont ceux chez qui la notion d’accomplissement dans le travail est la plus faible. Les propositions faites par les salariés pour l’amélioration dans le travail sont réduites car mal reçues par la hiérarchie. La France est un pays où les plafonds de verre sont nombreux, où il est préférable de rester « à sa place ». On retrouve là une culture d’Ancien régime. Savez-vous que la France est un des seuls pays d’Europe qui possède une « haute fonction publique » ?

Luc Rouban est directeur de recherche au CNRS, travaille au Centre d’étude la vie politique française (CEVIPOF). Il est l’auteur de nombreux ouvrages sur la fonction publique et la réforme de l’Etat. Il est notamment l’auteur de « La fonction publique » (La Découverte, 2004) et « La politique en France et en Europe » (Presses de Sciences Po, 2007).